关于加快发展城乡基本养老服务事业的调研报告-ag凯发旗舰厅

为认真贯彻落实党和国家关于老龄事业和养老服务体系发展重要精神，积极应对人口老龄化战略安排，持续巩固脱贫攻坚成果，为老年人提供最需要的服务，提高老年人生活质量，绘就“老有颐养”幸福图景，根据县委批转的《县政协常委会2023年工作要点》，县政协农业和农村委员会围绕“加快发展城乡基本养老服务事业”课题，先后组织专班赴郧阳区、郧西县考察学习和县内专题调研，现报告如下。

一、县内调研情况

（一）全县老年人口基本状况

1.老年人口数量。全县常住人口34.6万人，其中60岁及以上人口72819人，占总人口的21.1%；70岁及以上人口33773人，占总人口的9.8%；80岁及以上人口7405人，占总人口的2.1%；100岁以上人口6人。全县特困供养人员4170人，其中集中供养1358人。

 

2.老年人口年龄结构。我县60至70岁老人占老年人口总数的53%，预计未来5至10年我县60至70岁老人将突破4.5万人，70至80岁老人将突破3万人。

年龄结构 乡镇	60-69岁	70-79岁	80-89岁	90岁以上
城关	5481	2216	624	73
潘口	1863	1348	287	37
溢水	2719	1268	508	68
麻家渡	2847	1709	526	66
宝丰	4545	2252	811	92
擂鼓	3275	1771	531	54
秦古	1598	1850	538	99
得胜	2053	1745	560	59
竹坪	2258	1541	409	47
大庙	1691	1257	255	28
文峰	1877	1203	319	53
双台	1092	1378	358	30
楼台	2351	1486	514	59
深河	1363	1073	208	21
上庸	1546	1145	361	32
官渡	1650	1352	306	47
柳林	1137	876	290	33
合计	39046	26368	6507	898

竹山县老年人口年龄结构调查表

3.老年人口居住分布。退休干部职工主要分布在城区和乡镇集镇，占老年人口的8.8%；一般老年人口主要居住在农村，占比54.6%；生活在集镇的占比15.3%；生活在村委会1公里范围内的占比23%，1公里以外的占比31.4%。

竹山县老年人口居住分布调查表

居住区域 老人类型	县城	乡镇集镇	村		县外	合计
			村委会 1公里范围内	村委会 1公里以外
退休职工	2443	3981	2552	1575	2987	13538
非退休职工	2284	11458	17331	23571	6681	61325

4.老年人口经济收入。退休干部职工和有较高收入的老人占比18%；收入比较稳定，有基本生活保障的老年人口占比58%；收入较低且因生病、残疾等原因经济困难的农村老年人口群体占比24%。

竹山县老年人口年收入情况示意图

5.老年人口养老服务需求。我县老年人对养老服务需求主要是助餐、医疗护理、聚会聊天、日间照料、文化娱乐和短期托养。城区和乡镇集镇的老年人对助餐、聚会交流和文化生活需求相对较多，农村老年人对助餐、聚会聊天、生活照料需求更为突出。

竹山县老年人口养老服务需求结构调查表

需求类型 分布区域	亲情 陪伴	助餐	医疗	护理 （失能）	娱乐 场所	短期 托养	临时 照料	康养
县城	1319	2353	1523	708	1838	4208	3102	286
乡镇集镇	1955	2067	2014	741	2214	2149	1345	112
村	5186	4411	7513	3791	15412	6434	13520	21
合计	8460	8831	11050	5240	19464	11978	17967	419

综上，我县养老服务事业发展面临的形势是：老年人口规模大、增速快、日趋高龄化；经济收入状况参差不齐；居住逐步向县城、集镇、中心村集中；基本养老服务需求多，机构养老服务刚需少。

（二）养老服务事业现状

近年来，县民政、发改、财政等部门主动作为、相互配合，助推我县基本养老服务事业取得了较大发展，实现了“六有”目标。

1.政策支持有措施。先后印发《竹山县养老服务体系建设“十四五”规划》《关于加快推进养老服务高质量发展的实施方案》《关于落实社会养老机构一次性建设补贴和运营补贴的通知》文件，细化养老服务用地保障、资金扶持、人才队伍建设、特困老人救助、医养结合等措施，初步形成政府主导、部门联动、社会参与的制度体系和工作机制。

2.阵地建设有基础。累计投入9000余万元，建成1所老年养护院，17所福利院，养老机构在乡镇覆盖率达100%。建成安幼养老阵地221个，覆盖155个行政村，占比63%。

竹山县养老服务阵地建设统计表

老年 养护院	福利院	安幼养老阵地
		合计	互助 照料中心	安幼 养老中心	农村 幸福院	居家养老服务中心	城区养老服务综合体
1个	17个	221个	122个	54个	30个	14个	1个

全县公办养老机构总床位1977张，入住对象1358人，入住率为68%，其中护理型床位856张，占养老机构总床位的43%，每千名老年人口养老床位数43张，高于全省平均水平，配备工作人员124人，实现了“三通四有”（通宽带、数字电视、电话，院民寝室有水、电、空调、呼叫器）。

竹山县公办养老机构配置情况统计表

总床位	入住对象		护理型床位		每千名老年人口养老床位	工作人员
1977张	1358人	入住率68%	856张	占比43%	43张	124人

3.特困对象有保障。主要采取集中和分散两种供养方式。对有集中供养意愿人员采取福利院集中供养，提供康复护理、生活照料、精神慰藉、临终关怀等养老服务保障；对分散居家特困供养人员坚持“一户一策、一人一策”措施，明确专人看管照顾，保证生活有人照料、安全防范到位。对特殊困难老年人采用“私人定制”和“一户一策”的方式，积极开展居家适老化改造和邻里互助式照料服务。

4.养老保险有成效。全县参加基本养老保险人员32.84万人，城乡居民养老保险领取7.8万人1.3亿元。

5.服务方式有创新。针对城乡非兜底保障类困难老人，落实高龄补贴，高龄、失能补贴，残疾人两项补贴等福利政策和定期巡视探访制度。积极探索“社会养老 村级兜底”模式，如宝丰镇龙井村采取“邻里互助”模式，麻家渡镇涧沟梁村开展“基层自治 养老服务”，擂鼓镇西河村推行“数字 养老”模式，解决独居老人生活照料难题。依托城镇综合养老服务中心辐射9个社区养老服务阵地，建设幸福食堂1个，助餐点4个，实现县城内助餐配送社区覆盖率100%；搭建智慧养老平台，推行老年智能手环、红外监测设备，提升独居老人日常照料、助餐、助医服务能力。

6.医养融合有进展。依托九华山森林资源，包装国家森林康养基地建设项目并列入“十四五”规划，投资3.8亿元打造集旅游、康养、休闲等功能于一体的国家级森林康养基地。仁爱医院收治老人120人，其中失能失智老人72人，社会化老人48人。

（三）存在的问题

1.阵地建设要加强。全县17个乡镇共建有村级安幼养老中心220个，其中正常运营41个，占比19%；未运营143个，占比65%；阵地流失36个，占比16%，同时普遍存在消防不达标问题。已建成的阵地受资金保障、服务人员不足等因素限制，难以持久运营，有的闲置，有的被卫生室、文明实践站、综治中心、清廉文化室、治安岗、“党建 邻里中心”等阵地占用，养老服务阵地建设亟待加强。

竹山县村级安幼养老中心运营情况统计表

合计	正常运营阵地		未运营阵地		阵地流失
220个	41个	占比19%	143个	占比65%	36个	占比16%

2.资金来源不稳定。目前，公办养老机构建设和村（社区）养老服务设施建设资金主要来源于县级向中央和省申请的项目资助资金和省、市级福利彩票公益金。全县现有220个阵地需提档升级，还有89个村需要建设安幼养老服务阵地，资金缺口超过2000万元。此外，村级阵地日常运营人员工资无资金来源，无法实现专岗专人管理运营。

3.服务队伍不专业。村级养老服务主要采取“村（社区）干部兼管、公岗人员兼职、志愿者参与”的管理运营模式，只能对老年人进行最基本的照料，难以提供稳定的食宿保障、医疗康复、精神慰藉等专业化养老服务，从业人员多数不具备专业素质。

4.运营机制需规范。没有形成统一规范的管理运行长效机制，全县安幼养老服务阵地称谓不统一、设备不健全、管理难度大、服务质量差，影响阵地作用发挥。

二、周边县区做法和启示

（一）郧阳区和郧西县主要做法

1.加快养老机构改造提升。一是增加投入、提档升级，不断加强乡镇福利院建设。所有新建、扩建乡镇福利院统一设置社会养老区域，以适应养老事业发展需求。二是高标准建设县社会福利院、救助管理站、未成年人保护中心3个民政福利机构，探索实行社会福利院、救助管理站服务工作整体外包。

2.加强日间照料中心建设。按照“试点先行、有序推进”原则，对各村现有老年人互助式日间照料中心、卫生室、村委会闲置房屋、闲置校舍等进行改造或翻新，全面开展“村（社区）养老日间照料中心”建设，并规范设置老年休息室、活动室、阅览室、老人就餐点等，满足老人基本养老服务需求。

3.创新老年助餐服务模式。在城区和重点集镇开办幸福食堂，通过减免房屋租赁费、设施设备使用费等方式，将老人就餐服务外包给第三方运营，60岁以上老人就餐享受优惠，60岁以下人员按照市场价就餐，以市场盈利补充老人优惠就餐的资金缺口，保证幸福食堂持久运营。

4.拓展居家养老服务功能。对特殊困难老年家庭，从护栏、扶手、淋浴凳、防滑设施、高差处理等方面对进行适老化改造，量身定制适老化设施设备，聘请专业服务人员开展“四送一保障”（送健康、送爱心、送温暖、送欢乐、生活有保障）的关爱空巢老人行动，提供紧急援助、日间照料、精神慰藉、法律维权、保健康复等服务。

5.打造医疗康养融合项目。在城区新建集生活照料、医疗、康复、护理、文娱、精神慰藉、临终关怀等服务于一体的医养结合康养中心，配套适量床位，有效解决失能失智老人护理床位不足、护理设施与实际需要不相适应的问题。

6.深入探索养老服务改革。郧阳区出台《关于公办养老机构开展社会养老服务工作的指导意见》，鼓励公办养老机构在优先保障特困人员入住基础上，开展社会代养、寄养服务；通过政府购买服务方式，引导支持社会组织、养老企业参与养老服务，探索了“公建民营”养老服务新方法。

（二）经验启示

1.基础工作实。两地职能部门注重调查研究，精准掌握了城乡老人区域分布、养老需求和服务供给状况，编制了城乡养老服务任务清单，为当地政府推进城乡养老服务事业发展提供了数据支撑。

2.试点效应好。借鉴全省先进县市的成功范例，集中政策和项目资金打造样板试点，探索长效运营模式，提升了群众对养老事业的社会关注度和信任度。

3.资源整合优。一是功能整合，盘活乡镇福利院存量资产，在保障政策兜底人员优先入住的基础上，将富余房间和床位用于社会养老，提高资源利用率。二是场所整合，有效利用老村委会、老卫生室、旧厂房（车间）、闲置校舍等资源，通过改造或翻新进行再利用，提高养老服务资源供给总量。

4.扶持力度大。两地均制定了一系列支持政策，对养老服务机构建设在用地、用水、用电、用气和有线电视、通讯等设施建设方面给予支持；把养老服务事业资金列入财政预算，持续增加投入；镇村两级均安排机动财力和村级集体资金用于老人助餐等服务补助。

5.创新意识强。鼓励社会力量以独资、合资、联营、参股等方式兴办社会养老服务机构，积极探索民办公助、公建民营养老服务运营模式。

三、思考与建议

（一）坚持政治导向，提高工作站位

发展养老服务事业是一项长期性、全局性、系统性的民生工程，党的十八大以来，习近平总书记对养老保障和为老服务工作作出一系列重要指示批示、提出一系列明确要求，省委、市委、县委相继出台了一系列政策文件，制定了一系列支持措施。习近平总书记强调：“要着力发展养老服务业，推进养老服务业制度、标准、设施、人才队伍建设，构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，更好满足老年人养老服务需求”。党的二十大报告指出，要实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。省第十二次党代会提出，要加快发展健康、养老、育幼等服务业发展，扩大公益性、基础性服务业供给。市委要求各县市区今年乡村建设重点要抓好“六件实事”，其中明确提出：每个村要建设养老照料中心，要把让老人有地方玩、有地方吃饭作为发展养老服务事业的突破口。这些都彰显了习近平总书记和中央、省委、市委始终坚持以人民为中心的执政理念和对发展养老服务事业的坚定决心。因此，要有高度的政治敏锐性和前瞻性的战略思维，认真贯彻落实习近平总书记和党中央、省委、市委的重要指示，加快养老服务事业发展，满足老人日益增长的养老服务需求，提高老人生活质量和幸福指数。

（二）坚持需求导向，明确发展目标

发展城乡养老服务事业，既要有长远规划，又要有短期目标。组织实施过程中，要充分考虑经济发展状况和财政负担能力，既主动回应群众关切，又合理引导社会预期，做到量力而行、尽力而为、节俭办事、承诺必达。1.立足当前，尽快解决“有”的问题。2024年底，重点完成三项任务：一是大力开展城乡日间照料中心建设，确保全县244个村（社区）阵地建设全覆盖，作用发挥好，实现老年人三餐有着落、医疗有保障、娱乐有场所、托养有床位、精神有慰藉；二是高标准建设1所老年养护中心、1所医养融合康复中心，确保失能失智老人服务有保障，有康养需求老人养老有场所；三是建立可持续发展的长效运营机制。2.着眼长远，逐步解决“好”的问题。2026年底，重点落实三项措施：一是基础设施和功能配套提档升级；二是队伍建设和服务人员提能提质；三是医养结合融合共进。在做好基本养老服务基础上，大力拓展服务功能，全面提高服务质量，提升老年人获得感和幸福感。

总体目标：到2026年底，构建县有中心（城镇综合养老服务中心、老年养护中心、医养融合康复中心等），乡镇有院（福利院），村（社区）有站点（日间照料中心、互助照料点）的三级融合发展综合养老服务体系。

（三）坚持问题导向，精准靶向施策

1.补齐短板，加快阵地建设。今明两年工作重点是统一标准组织开展养老服务阵地建设。一是对已经建成的220个安幼养老中心进行清理，达标运行的继续支持规范运营；有阵地未运行的要查漏补缺，配套完善开展活动；被挤占的由村（社区）按标准予以恢复并达标运行。二是对无阵地的村（社区）实施分类指导，通过整合各类集体房产资源，按照县补助乡（镇）支持村（社区）主体“三个一点”进行建设。三是同步开展县老年养护中心建设。

2.办好样板，强化示范引领。县民政部门在竹房城镇带乡镇选择基础条件较好的村（社区），在本年内办好3—5个日间照料中心精品示范点，各乡镇同时选取1—2个村打造日间照料中心试点，共同探索“政府搭建平台、市场主体经营、老人优惠就餐”可持续发展的运营模式。在此基础上择机召开现场会，全面推进以日间照料中心为主体的养老服务阵地建设。

3.健全机制，确保长效运行。一是完善体制机制。制定出台《竹山县养老服务机构管理办法》《安幼养老服务中心管理运营办法》等文件，规范养老服务机构管理、监督、运营工作。二是加强资金保障。县财政公共财力支持随着财政收入增长要适当增加；各职能部门争取上级政策项目资金力度要加大；各村（社区）集体经济收入投入养老服务事业比例要提高；组织吸引各类社会捐助工作要加强。三是强化队伍建设。强化养老服务机构负责人及从业人员专业化培训，提高综合素质和服务水平；鼓励大专院校毕业生从事养老服务工作；注重引进老年科医生、护士、康复医师、康复治疗师等具有执业或职业资格的专业技术人员。四是部门配合协作。积极推进特殊困难老人居家适老化改造和公共场所适老化无障碍改造工作；提高城乡居民养老保险参保率；提升乡镇卫生院和村（社区）卫生室老年人医疗服务质量；认真包装养老服务项目，积极争取上级政策资金；在支持新建小区和改造老旧小区工作中，协同落实“四同步”建设要求，将养老服务阵地纳入新建小区、老旧小区改造整体规划，保障社区养老服务用房需求；开展老年人维权法律援助；有效组织开展志愿服务活动。五是凝聚发展合力。建立养老基金专用账户，接受社会各类爱心捐助；加大养老服务项目包装和招商引资力度，支持社会力量投资运营养老机构；引导养老服务企业参与居家养老服务；鼓励国有企业参与养老服务项目建设；提倡机关和事业单位、社会组织出资出智支持养老服务；进一步优化邻里互助、志愿助老等服务方式，推行为居家老人上门提供生活照料、巡回医疗、康复护理和精神慰藉等服务。

4.加强宣传，营造助老氛围。一是广泛宣传加快发展社会养老服务事业的重要性，增强全社会对养老服务事业的关注和支持；二是加大对新修订的《老年人权益保障法》的宣传和执法监督力度，增强全社会和老人自身依法维护老人合法权益的法律意识；三是广泛开展孝老爱亲道德教育和道德模范创评活动，加强对孝老爱老社会风气的正面引导；四是大力宣传热心公益支持养老服务事业的企业、社会人士、机关单位等各类先进典型，倡导敬老助老的良好社会风尚。

（四）坚持责任导向，高位推动落实

加强对养老服务事业发展的组织领导，成立养老服务工作领导小组，主要领导重抓重推，定期召开会议，加强工作调度，解决突出问题，强力推进工作；将加快城乡基本养老服务事业发展纳入县委县政府督查计划，纳入各乡镇、县直有关单位年度综合绩效考评范畴，加强工作检查督办；制定出台《竹山县关于加快推进城乡基本养老服务事业发展实施意见》，明确目标任务，细化工作措施，强化工作责任，民政部门牵头，“涉老”部门配合，乡镇主动作为，快速实现示范样板出效果，日间照料中心建设全覆盖工作目标。（县政协农业和农村委员会吴为民  鲍龙霖）