习近平总书记在党的二十大报告中指出：“尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”；“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，这些论述深刻阐述了生态文明建设与全面依法治国的关系，也为堵河源保护区的建设发展指明了方向。
党的十八大以来，随着生态文明建设总体布局的全面实施和全面依法治国战略布局的深入推进，特别是自2017年自然保护区监督检查“绿盾”专项行动开展以及堵河源保护区功能区划调整逐步到位、基础设施建设项目竣工投入使用，各类历史遗留问题得到有效解决，保护区建设管理的规范化、法治化水平不断提升，各种涉林违法案件发生率连年降低，持续保持了自保护区成立以来无重大森林火灾、无重大涉林违法案件、无重大破坏生态环境事件的记录。但由于堵河源保护区常住居民较多，涉及2乡镇、9个村、1985户、8000余人，面积较大且人口居住分散，加之群众生产生活的传统习惯还未完全转变，部分群众法治意识较为淡薄，导致违规野外用火、超标准采伐生活用柴、无审批私自建房等行为零星散发，这些违规违法行为监管难、惩治难、预防难。针对上述问题，为进一步深入贯彻党的二十大精神、习近平生态文明思想和法治思想，提升保护区法治化、规范化管理水平，在充分调研和借鉴其他地区经验的基础上，结合堵河源保护区实际，积极争取县委、县政府支持，通过与法院、检察院、公安局建立“司法 检察 公安”深度合作机制，加大保护区群众法治教育和违法行为整治力度，切实减少违规违法案件发生。
一、堵河源保护区建设管理现状
1.突出环境问题全面整改销号为保护区依法管理奠定了良好基础。2017年以来，针对上级绿盾行动、环保督察、森林督查以及自查排查发现的保护区各类环境问题，积极争取县委、县政府支持，因地制宜、分类施策、全力以赴推进问题整改。截止2022年底，反馈的118个环境问题整改全部通过省级验收、全面销号。整改期间，争取县政府筹资近亿元，对核心区、缓冲区内7座装机1.38万千瓦小水电站果断关停拆除，业主得到合理补偿，职工得到妥善安置，生态得到及时修复；实验区10座整改电站按要求放生态流，水环境得到改善，水生生物得到抢救性恢复。这些环境问题的解决，不仅使保护区自然生态得到根本性恢复和持续性修复，让保护区水畅其流，一片生机；更重要的是使保护区依法管理、严格管理的理念进一步深入人心、达成共识，得到了社会各界高度重视、广泛关注。
2.功能区划调整的落实落地解决了历史遗留问题、拓展了建设发展空间。为努力破解发展与保护的矛盾，特别是打通洪大路（柳林乡洪坪至神农架大九湖）交通瓶颈，于2019年启动保护区规划调整，由于正值国家开展自然保护地优化整合的关口，国家林草局暂不受理规划调整申请，保护区审时度势、及时改变思路，由原来的规划调整变更为功能区调整。经过两年多的努力争取，2022年6月，国家林业和草原局批复同意堵河源功能区调整方案（林保函字〔2022〕44号），将人口、土地聚集区以及洪大路沿线由核心区、缓冲区调整为实验区，实现群众生活发展空间优化、生态保护空间拓展双重目标，同时也为实现湖北省区域发展布局交通“硬联通”、打造鄂西生态文化旅游圈、保障原住民安全出行扫清了障碍。
3.基础设施建设项目的陆续实施为保护区规范化管理提供了坚实保障。保护区晋升国家级后，抢前争先编制《总体规划》、《可行性研究报告》，争取基础设施建设项目投资2353万元（其中中央投资1650万元），并遵循“特色实用、绿色环保、本色乡土”理念开工建设，于2021年顺利通过省级验收，新建的洪坪、墨池、白河、屏峰、官渡5个管理站站房醒目实用，并配备了巡护车、艇以及无人机、防火物资库，配套了视频监控、语音警示、气象监测等设施，为保护区规范化、信息化管理提供了支撑。2022年，借助神农架国家公园体制试点机遇，及时编制申报了神农架国家公园堵河源分局保护管理设施、科普宣教设施、配套基础设施等3个“十四五”时期文化保护传承利用工程项目，总投资5000万元（其中中央投资4000万元），项目得到了县委、县政府高度重视和大力支持，在新城区——潘口乡轻土坝无偿划拨26亩土地作为“文传”项目宣教中心、业务用房等建设用地，拟集中建设一个集访客接待、科普宣教、生态展示、智慧管理于一体的综合体，打造成为展示竹山生态文明建设的窗口，项目于2023年全面开工建设，2024年竣工投入使用，届时保护区建设管理能力将进一步提升。
4.网格化管理成为保护区自然资源常态化、精准化管理的核心抓手。依托林长制部署实施，联合乡镇出台了《关于对湖北堵河源国家级自然保护区自然资源（森林防灭火）实行网格化管理的通知》，并完善了局乡、局镇联席会议制度，形成以管理局党委、乡镇党委两委总揽，以兼职管护员、生态护林员两员主管，以网格化、常态化两化督查为抓手的保护网络格局，通过健全局乡镇、站村、员户三级管护网络，将管护责任落实到山头、户头、人头，55名兼职管护员、235名生态护林员，对应包保辖区所有农户，形成了“一张图、一幅网、一个标准、一体考核”网格化管理模式，实现管理责任无盲区、无死角、无空档。同时，为切实加强依法管理，修订出台了《湖北堵河源国家级自然保护区管理办法》，下发了《关于加强堵河源保护区人类活动监督管理的通告》《关于加强堵河源保护区野外用火管理的通告》等规范文件，大力推进依法治区、依法行政。
二、存在的突出问题
一是既有的烟叶产业难以稳控。虽然对保护区烟叶产业进行严格控制并逐步引进其他产业进行替代，但由于烟叶产业的效益预期较高，群众自发的在原有烟地上占边扩界的现象时有发生，频频被国家环保部门“绿盾行动”和林业遥感监测发现，涉及群众切身利益整改难度较大。
二是部分群众法治意识较为淡薄。虽然进行了大量有针对性的宣传，但部分群众传统思维难以转变，加之违法成本较低、执法监管力量不足等因素影响，农村生活用柴超标准采伐问题屡禁不止，日积月累造成了一定的生态破坏且修复难度较大。
三是环境整治任重道远。通过精准扶贫易地搬迁和改造，保护区群众人居条件得到了根本改善，但由环卫设施不配套（一些村只有一只垃圾箱，运输靠外村协助），加之群众卫生习惯和传统种养习惯尚未扭转等因素影响，导致生活垃圾和污水乱排乱放、家庭随意散养放养畜禽等行为较为普遍，形成了房子变漂亮但环境变差的鲜明对比。
四是依法管理力度不够。按照依法管理要求，保护区内涉及到耕地、建房、采砂、修路、电力等方面的违规违法问题管理局只能进行制止和调查移交，需要相关部门和乡镇履行执法主体责任及时介入。但由于执法力量不足、执法效率不高等问题，导致部分案件在移交后处理的不够迅速，影响了执法的严肃性和震慑力。
三、采取的有效措施
1.建立共治机制。通过积极争取县委、政府支持，深入与法院、检察院、公安局沟通对接，联合制定出台《关于联合建立堵河源国家级自然保护区生态环境保护协作机制的实施办法》，提请县委召开了司法协作专题会议，从工作原则、协作机制、保障措施等方面对合作各方的职能职责、工作任务等进行了明确和细化，“司法 检察 公安”的工作机制基本建立。
2.成立共治机构。经过协商和争取，在堵河源保护区挂牌“竹山县人民法院湖北堵河源国家级自然保护区生态环境司法保护基地”、“竹山县人民检察院湖北堵河源国家级自然保护区检察工作站”、“竹山县公安局湖北的堵河源国家级自然保护区警务室”，并提请上级法院批准在保护区所在区域乡镇设立生态保护法庭，由堵河源管理局统一提供相应的办公场所和设施设备，合作各方明确专职领导、专业科室、专门人员进行工作对接，专项推进各项合作。
3.推动共治共管。建立“司法 检察 公安”协作机制，各方围绕“信息共享、线索移送、联合巡查、协助支持、损害修复、人员交流、宣传引导”七大机制深入开展交流合作，实现了信息、人员、工作等方面高效互通，切实加强事前行政预防、前移司法保护端口、强化事后生态修复，为生态环境建设提供了严密法治服务。同时，各方合作组建工作专班，针对森林资源乱侵占、乱搭建、乱采挖、乱捕猎“四乱”问题及生态环境领域突出问题开展监督，尤其是对自然保护区内重要生态区域、重点建设项目、重大违法行为隐患开展联合巡查，通过刑事责任追究、民事赔偿与生态补偿有机衔接的生态修复模式，逐步探索建立完善生态环境治理代履行追偿制度。
堵河源保护区自2022年建立“司法 检察 公安”协作机制以来，各责任方在法制宣传、普法教育、联合执法、案件查处、打击犯罪、司法监督等方面紧密配合，取得了显著成效。2022年4月，我局联合县公安局快速侦办柳林乡屏峰村杨某违法毁林一案，实现了线索移交、联合查处、快速侦办的高效闭环处理；2022年8月，我局与检察院、公安局对保护区辖区龙背湾库区5起非法捕捞案开展联合查处，并通过公开听证、现场审理和生态补偿判决（进行鱼苗增殖放流），达到办理一案、惩处一人（伙）、教育一片、震慑一方的效果，干部群众法律法规意识、生态文明意识增强。
（作者系县政府党组成员、堵河源管理局党委书记潘世荣）
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